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深入推进政务公开是加强法治政府建设的必需 特约
中国网 | 2016-03-13 00:00

姜明安 北京大学法学院教授、博导,北京大学宪法与行政法研究中心主任

3月5日,李克强总理在向全国人大所作的政府工作报告中谈到如何加强政府自身建设时,特别提出要“深入推进政务公开,充分发挥传统媒体、新兴媒体作用,利用好网络平台,及时回应社会关切,使群众了解政府做什么、怎么做”。

政务公开是政府信息公开进一步的扩展和深化。首先,政务公开的“政务”涉及国家行政权的整个运作,包括行政决策、行政立法、行政执法、行政监管的整个过程,从而政务公开的主体比政府信息公开的主体更为多元;其次,政务公开不仅包括行政权运作形成的静态信息的公开,而且包括行政权运作过程的动态活动的公开,从而政务公开内容比政府信息公开的内容更为广泛;再次,政务公开不仅包括政府主动公开政府信息与公民、法人和其他组织依申请主动获取政府信息,而且更包括政府通过各种形式、途径将政务活动向公众开放,使公众能通过直接参与政务而影响和监督政务,从而政务公开的方式比政府信息公开的方式更多样化。

由于政务公开的主体、内容和方式比政府信息公开更多元、广泛、和多样化,因此,政务公开对于法治政府建设有比政府信息公开更为重大、深远的意义和作用。这主要表现在下述四个方面:

其一,政务公开有利于保障社会公众参与国家治理,实现国家治理现代化。现代国家治理不同于传统的国家管理,它必须依赖政务公开才能运作。首先,现代国家治理的主体是多元的,它既包括作为传统国家管理主体的政府,也包括作为传统国家管理相对人的公民、法人和其他组织,如社会团体、行业协会、基层自治组织以及现代社会不断生长和发展的NGO、NPO等。这些新型治理主体参与国家治理,显然不仅需要政府信息公开,而且需要整个政务活动的公开。政府信息公开只能保证其知政,政务公开才能保障其知政参政;其次,现代国家治理的目标是人民的权利、自由和幸福,要使人民有获得感。获得感不仅仅是源于物质生活的福足,更源于政治上的当家做主。人民的这种主人感、获得感只能在政务公开的政治生态环境中形成、深化,仅有政府信息公开显然是不够的;再次,现代国家治理的手段、方式是合作、协商、柔性,而不同于传统国家管理手段的单方性与强制性。现代国家治理越来越多地运用行政指导、行政合同、协议,以及其他软性治理手段和方式。这些软性治理手段、方式的运用在很大程度上依赖政务公开:或以政务公开为前提,或以政务公开为保障。没有政务公开,现代国家治理的手段、方式难于实际和有效运作。

其二,政务公开有利于保障现代参与民主和协商民主的运行,推进社会的转型和进步。传统的议会民主是“传送带”民主:人民通过选举把“民意”传递给议员、议会,议会通过法律、决议、决定把“民意”传递给政府,政府通过执行议会制定的法律、决议、决定,实现“民意”。对于这种传统的民主,仅要求有政府信息公开的保障即可。而对于现代民主 -- 参与民主和协商民主来说,仅有政府信息公开是不够的,还必须有动态的,事前、事中的政务公开,如决策过程公开、立法过程公开、执法行为公开,等等。没有政务公开,社会公众不可能有效参与决策、立法和执法,不可能有效地与政府就决策、立法、执法的有关事项展开协商、讨论、辩论。没有政务公开,政府就不可能广泛地了解和听取社会公众的意见、建议和主张,更不可能将社会公众的意见、建议、主张反映和体现在决策、立法和执法之中。因此,没有动态的,事前、事中全过程的政务公开,参与民主和协商民主根本无法运作,而没有参与民主和协商民主,社会转型和进步的目标就无法实现。

其三,政务公开有利于全面推进依法治国,建设法治国家。依法治国,建设法治国家是我们党和国家决心推进的一项宏伟工程。这项工程有着多方面的目标和任务:国民的人权获得有效的保障和尊重;国家公权力,特别是行政权得到有效的监督和制约;腐败得到有效的遏制和消减;社会公平正义得到有效的维护和彰显等。这些目标和任务的实现哪一项都离不开政务公开,都必须依赖政务公开。就尊重和保障人权而言,只有政务的决策和执行公开,国民才可能了解政府和政府官员对人权的态度和政府行为对人权的影响,才可能监督政府和政府官员,促其加强对人权的尊重和保护。就对公权力的监督、制约而言,只有政务公开才能织就关住公权力的制度笼子。只有织就了关住公权力的制度笼子,才能防止政府和政府官员的任性、恣意、使之不能乱作为或不作为,一旦乱作为或不作为,即随时可能被质询、问责。就反腐败而言,政务公开较政府信息公开的作用更全方位,更具立体性,更有利于形成不易腐、不敢腐、不能腐的社会政治环境;就社会公平正义的维护和彰显而言,政务公开不仅有利于防止公权力偏私、公权力寻租、公权力为少数人利益服务、为特权阶层利益服务,以保障社会公平正义的条件、屏障,而且有利于让社会公平正义呈现出以让全体人民看得见的一种形态展现,从而有利于提高政府的公信力,增强人民对依法治国,建设法治国家的信心。

其四,政务公开有利于保障创新、协调、绿色、开放和共享五大发展理念实现,促进全面建设小康社会。中共十八届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放和共享五大发展理念。要实现这五大发展理念,同样需要推进政务公开。因为,只有政务公开,才能保障政府的发展决策最大限度地接受广大人民群众的监督,以防止产生和形成违反五大发展理念的决策,将可能违反五大发展理念的决策阻遏在议决和形成阶段,不致让其出台为害;只有政务公开,才能保障政府的整个政务运作过程公开透明,只要其行为一违反五大发展理念,即随时可被问责、纠正,不致让其酿成大祸、灾难;只有政务公开,才能促使政府和政府官员在政务运作过程中积极贯彻实施五大发展理念,防止其不作为,其一旦为官不为,懒政、庸政,即随时可能被撤换、罢免,不致让其长久地尸位素餐,妨碍国家五大发展理念的实现,耽误全面建设、建成小康社会的日程,影响“两个一百年”宏伟目标的实现。

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