如何贯彻执行《在线旅游经营服务管理暂行规定》
中国网 · 王天星 | 2020-09-21 12:37

原题:贯彻执行《在线旅游经营服务管理暂行规定》的三个维度

中国网9月21日讯 近日,文化和旅游部颁布《在线旅游经营服务管理暂行规定》(以下简称《暂行规定》),并将于2020年10月1日起实施。

要贯彻实施好《暂行规定》,应当从保障旅游者权益、规范在线旅游经营、促进在线旅游业健康发展三个维度,去理解、去把握其立法要旨、立法意图、立法精神。

1.旅游者权益保障维度

保障旅游者权益是《暂行规定》首要的立法目的。根据我国现行法律体系,旅游者权益的保障有着较为全面、充分的法律依据,例如《旅游法》《消费者权益保护法》《电子商务法》《旅行社条例》《导游人员条例》以及不同层次地方的旅游条例、相关规章等。但是,随着时代的发展,技术的进步,广大旅游者越来越多地开始用智能手机,来预定团队旅游服务、单项旅游服务,越来越多的经营者开始借助于互联网等信息技术为旅游者提供经营服务。

随着在线旅游业的快速发展,传统旅游业存在的一些问题,如旅游者与旅游经营者之间的信息不对称、实力不对等问题就更加突出,并有一些新的呈现形式:

一是大数据杀熟问题。 大数据杀熟,是指在线旅游经营者利用自身掌握旅游者的相关信息(旅游偏好、消费能力、购物习惯等大数据)对其可以提供个性化服务、个性化定价。此种个性化服务、个性化定价的机制,在现行《旅游法》《电子商务法》《消费者权益保护法》缺乏明确、准确、精准规范的形势下,一些在线旅游经营者违反诚信原则、公平原则,采取“大数据杀熟”手法,对老用户、粘性用户采取差异化、歧视性的定价策略,最大限度地收割老用户,侵害旅游者权益,破坏旅游市场秩序,影响旅游业的持续、健康发展。

二是信息公开问题。旅游业的一大特点就是异地性,即人们一般都是离开自己的常住地、熟悉的地方,到异地、相对陌生的远方去体验、去猎奇,去寻找自己心中的桃花源。异地性,使得旅游服务与有形产品、当地服务相比,旅游者对异地的景观品质、住宿质量、交通服务等较为陌生。即使旅游目的地政府会通过网站、报纸等媒体,向异地的旅游者提供一些旅游公共信息服务,但是,这些信息的数量、及时性、准确性等难免存在一些不足。为了确保旅游行程的顺畅、满意,旅游者要么通过旅行社参加团队旅游项目,要么通过在线旅游经营者自行预定相关单项旅游服务。对于多数旅游者来说,对旅游服务项目信息尤其是以往旅游者的评价信息的需求就格外突出。但是,一些在线旅游经营者常常会对以往旅游者负面、不利评价采取屏蔽、删除、遮盖等措施,从而影响潜在旅游者作出理性、客观的消费决策。

三是旅游安全问题。安全是旅游的基础,任何旅游服务都应将旅游者的人身、财产安全放在首位。随着形势的发展,旅游者的信息安全、个人隐私安全,也日益受到关注。安全问题,根据《旅游法》的规定,需要政府、旅游经营者、旅游者三方面共同关注、共同发力。其中,旅游经营者是旅游安全的第一责任主体,旅行社在提供团队旅游服务时,应向具有合格资质的供应商进行采购,其他旅游经营者也应履行自身的安全保障义务。但是,对于在线旅游经营者尤其是在线旅游经营平台应承担何种类型的安全保障措施、承担什么类型的安全保障责任,《旅游法》并没有作出明确的规定,其更多是对实体性的旅游景区、旅游住宿服务提供者规定了安全保障义务。

在网络时代,多数旅游经营者都通过互联网等方式经营。在此种形势下,在线旅游平台经营者应采取何种措施来确保旅游者的安全,就成为一个焦点问题。但是,对此,2013年修订的消费者权益保护法、2018年制定的电子商务法并没有作出明确、周延、精准的制度与机制。

当然,在线旅游业的发展还有其他一些问题,但上述问题显然属于主要方面。

在法治社会,通过立法解决问题,是首要的选择。为此,聚焦上述问题,依据《旅游法》《电子商务法》《消费者权益保护法》《旅行社条例》等法律法规,《暂行规定》从确立在线旅游经营规范、政府监管职责、法律责任等方面进行了规定。这些规定,虽然不像《旅游法》《消费者权益保护法》那样,对旅游者权益做出了明确的列举性规定。但是,保障旅游者权益,不能仅仅看是否对旅游者的权利作出了明确的列举,更要靠是否对在线旅游经营者的行为确立了相应的规范、对政府确立相应的监管职责来予以落实。要知道,权利,仅靠宣示是远远不够的。权利的实现,必须要有相应的执行机制、法律责任。

因此,在学习、理解、贯彻《暂行规定》中的在线旅游经营者规范、政府监管职责、法律责任等制度时,必须要从旅游者权益保障的角度去理解、去执行。也就是说,在看待经营规范时,不仅要把其看作是在线旅游经营者的行为规范,更要看作是旅游者的权益保障措施和方法。

2.规范在线旅游经营服务的维度。

无论是在线旅游经营服务,还是线下、实体性的旅游经营服务,两者之间的差异仅仅是经营服务的载体,而非旅游经营服务。依据《旅游法》的规定,只要是旅游经营服务,都应受到该法的规范、调整,遵守该法关于旅游经营规范的约束、遵守该法有关旅游安全的规定。在互联网技术日益普及的形势下,提托互联网等信息技术载体开展的旅游经营服务,除需要遵守《旅游法》相关规定外,还应遵守《电子商务法》有关在线经营者的相关规定。

但是,限于时代发展的限制,《旅游法》在制定之时,网络技术、智能手机、在线旅游经营还没有像今日如此普及,因此,《旅游法》对旅游经营服务的规范更多是从线下、实体经营的角度进行考量,对于网络经营、在线旅游经营服务的特点、特性、问题没有给予较多的关注。因此,《旅游法》的相关规范在网络经营、在线旅游经营服务日益普及的形势下,很多规范就显得不够明确、不够精准、不够有力。

《电子商务法》在面对在线旅游经营服务时面临的不足,与《旅游法》类似,其对于在线经营、电子商务的特点考虑较多,对于在线销售实体商品的规范较多,对于在线旅游经营服务的特点、特性考虑不足、不够。

两种因素叠加,导致在线旅游经营服务缺少有针对性的规范、缺少有针对性的法律责任、缺少更有针对性的政府监管、缺少行业自律、缺少政府部门间的协同治理、缺少平台治理的义务性规范。针对上述不足,聚焦前述问题,根据《旅游法》《电子商务法》的规定,结合在线旅游经营服务的特点、特性、特定问题,《暂行规定》将《旅游法》《电子商务法》的相关规定进行了细化,并与《民法典》进行了有效的衔接。

所以,在学习、贯彻、执行《暂行规定》时,必须要考虑规范在线旅游经营服务这个维度。可以说,规范在线旅游经营服务是《暂行规定》最主要、最重要的内容。也是整个《暂行规定》中体量、占比最大的部分。

3 促进在线旅游经营服务的维度。

随着时代的发展,实体经济的数字化、网络化、在线化,已然成为时代的潮流、发展的趋势,而且其发展速度有日益加快、扩张的趋势。由此,旅游经营服务的数字化、网络化、在线化,将成为旅游业未来发展的方向。在线旅游经营者,已经成为推动中国旅游业全产业链联动的枢纽,高质量发展的依托。因此,对于在线旅游经营,不仅仅要规范,更要促进、推动、助力,尤其是要充分发挥在线旅游平台在构建旅游业协同治理、现代化治理体系中的重要作用。

为此,《暂行规定》立足于新时代,从构建新发展格局的高度,全面落实《优化营商环境条例》,从多个方面确立了支持、促进在线旅游业发展的制度,如其中的政策支持体系、更具柔性的在线旅游平台身份审查义务、更具包容性的法律责任制度、在线旅游业的自律管理、在线旅游平台向相关文旅部门提供相关信息等等。

由此,在学习、贯彻、执行《暂行规定》时,特别是各级文化和旅游主管部门在执行《暂行规定》时,必须全面、准确地把握《暂行规定》有关促进在线旅游业发展的这个维度。

(作者:王天星 系北京第二外国语学院文化旅游政策法规中心副主任、副教授)

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