“推力”和“拉力”合力使农户落户城镇意愿下降 特约
来源: 中国网 | 2017-11-11 00:00

孙文凯 中国人民大学经济学院,国家发展与战略研究院研究员

2014年7月,国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(国发〔2014〕25号),提出进一步调整户口迁移政策,创新人口管理,统一城乡户口登记,全面实施居住证制度,保障农业转移人口及其他常住人口合法权益等。在这之后,各省基本都按照此指导意见分别进行了适合本省省情的进一步户籍改革,但整体上步调和思路相似。

时隔三年,笔者跟随公安部课题组对广东、浙江和黑龙江三个省份的户籍改革现状进行了调研。调研发现,各省基本都统一了居民户口登记,在城市完善了居住证制度,降低了城市落户门槛,解决了无户口人员落户问题,对流动人口和农业人口的公共服务覆盖持续扩大,财政在教育、失业保障、住房等方面都有相关资金支持;在农村大力推进了集体资产、承包土地和宅基地的确权工作。这些都反映了户籍改革的重大推进。其中在人口流出的黑龙江省改革力度尤其大,省会哈尔滨的落户条件也相当宽松;人口大量流入的广东和浙江相对而言人口承载压力较大,省会等大城市落户条件相对稍高。

但是与大力推进的户籍改革相反的是,农民到城市落户积极性在变小。黑龙江省公安厅近期组织全省各地市公安机关在本地各选取100名进城务工的流动人口开展进城落户相关问题的抽样调查。从调查所得分析结果来看:在3000名调查对象中,有落户城市意愿的1210人,占比为40.3%;现阶段不愿落户城市的1377人,占比为45.9%;今后也不愿意在城市落户的413人,占比为13.8%。总体看,不愿落户的比重接近60%。我们在浙江、广东对流动人口访谈得出的结论类似,如对广东省流动人口落户意愿抽样调查显示农村人口中愿意将户口迁移入城镇的也只占40.8%。而且,在调查中发现,往往一家人中只愿意部分人口迁入城市获得城市户口,比如一个家长带着孩子落户城市享受优质教育,另一个家长留在农村保留农村户口。

这种现象是农村利益特别是土地权益和农村户口挂钩以及城市权益目前对流动人口相对容易获取共同造成的。当前,和城市相关权益在逐渐弱化与户口捆绑相比,农村户口的相关权益反而在增多。随着国家支农惠农政策的不断加强,广大农民得到了实实在在的实惠,乡村户籍含金量较高,导致农村居民不愿意放弃乡村户籍。持有农业户口人员可以在所在村申请获得宅基地,可以承包村集体土地、林地,可以分享农村集体经济资产,还可以享受城市扩张时征地拆迁带来的各种补偿,以及可享受优惠的计划生育政策等等。特别是2008年以来,国家的“三免一补”及多项惠农政策相继出台,导致农业户口优势更加突出,拥有承包土地的农民每年都可获得一定数额的经济补贴,一些待遇、利益等是城市户口所无法享受的。

这种户籍所附加的待遇使得大部分农民愿意在城里务工经商而不愿意将户口迁往城市(镇),从而自愿落户在城市(镇)农民并不很多。而且和农村户口相关利益越多,愿意落户在城镇的农民就越减少。2008年以来,“农转非”人员中大多数是城郊土地被征用的“失地”农民。目前哈尔滨市的农村土地确权普查、登记工作已经完成,但由于担心土地承包经营权、宅基地使用权和集体经济收益权得不到明确的政策保障,相当部分农民对转为城镇户口存在顾虑,以致部分农民即便已在城市买房常住也不愿将户口迁至城镇。浙江、广东的流动人口情况类似。我们可以把农村权益带来的农民落户城镇意愿下降称为“拉力”。

另外,居住证政策的推行使得在城市的外来流动人口领取居住证基本就可以享受城市的诸多基本公共服务,尤其是可以解决子女的入学教育问题,使得城市落户的需求不再十分必要。我们可以把这点称为农民落户城市的“推力”。从这点说,居住证政策和推动非户籍人口落户城市的政策目标之间存在矛盾之处。

“推力”和“拉力”合力使当前农村居民落户城镇意愿减小,要想进一步推进农民进城,需要在这两方面有所改变。


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